農民工問題系列調查 (2)

勞動和社會保障部課題組
2006-2-21 1:30
工人日報版次:六
■ 農民在利益驅動下自發地從農村走向城市、由土地走進工廠,這衝破了傳統的計畫用工體制,形成了我國最初的勞動力要素市場。這種由農民工流動就業形成的勞動力市場,是在舊體制外成長和發展起來的真正的勞動力市場,勞動力的價格完全由市場決定和調節
■ 我國勞動力市場產生伊始就帶有市場分割特性,即為二元市場。反映這種市場分割的一個重要標誌是勞動力市場的巨大價格差別:上世紀90年代中期,國有企業職工與相同職業崗位的農民工的工資收入之比,最高的達到5:1,最低的也有2:1
■ 建立城鄉統一的勞動力市場是一項龐大的社會系統工程,關係一系列的深層次制度問題以及利益格局的重大調整。改革的基本思路是:著眼長遠,立足當前,全局穩妥推進,局部勇於突破,分階段、分層次地推進城鄉統一勞動力市場的建立国
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農 民工流動就業,是我國農村聯產承包責任制和城市經濟體制改革的必然產物,它催生了我國市場化的就業機制和勞動力市場的發育和發展,對我國工業化和城市化進 程產生重大推動作用,對我國社會結構的改變也產生積極影響。同時,大規模的農民工流動就業對我國傳統經濟社會管理體制特別是勞動就業和勞動力市場管理制度 的改革,提出新的要求。如何解決這一過程中產生的新問題、新矛盾,加快建立城鄉統一勞動力市場,亟須研究。
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一、我國勞動力市場的二元特性
上 世紀70年代末開始的農村改革把農民從原有的體制下解放出來,農業生產率的提高和農民自主支配自身勞動力的實現,使得在原制度下長期積累的人地矛盾和不充 分就業逐步顯性化,農村就業問題日趨尖銳。與此同時,城市改革使得非公經濟產生並逐步發展壯大起來,國有企業的用人自主權也逐步擴大,從而產生了從農村補 充勞動力的巨大需求。正是在這種背景下,農民在利益驅動下自發地從農村走向城市、由土地走進工廠(實際是勞動力要素從價格低處流向高處),這衝破了傳統的 計畫用工體制,形成了我國最初的勞動力要素市場。這種由農民工流動就業形成的勞動力市場,是在舊體制外成長和發展起來的真正的勞動力市場,勞動力的價格完 全由市場決定和調節,並充分反映勞動力的供求關係,市場機制起著基礎性的調節作用。
在城市,由於經濟體制改革和農民工流動就業進城,國有 企業原有的用工制度被打破,開始向市場化就業過渡,但仍殘留許多計劃經濟色彩,並不是完全意義上的市場。起初,兩個市場是完全不相通的,界限較為分明,農 民工很難進入城鎮職工的就業領域。因而,我國勞動力市場產生伊始就帶有市場分割特性,即為二元市場。反映這種市場分割的一個重要標誌是勞動力市場的巨大價 格差別:上世紀90年代中期,國有企業職工與相同職業崗位的農民工的工資收入之比,最高的達到5:1,最低的也有2:1。
隨著改革的發展 和深入,這種“二元勞動力市場”正朝著相互融合的方向發展,即部分農民工已進入了收入較高、穩定性強的職業就業,一些下崗失業人員進入了過去僅由農民工從 事的、非技能性、臨時性就業崗位。但市場分割依然存在:兩個市場的供給、需求、崗位、待遇等都存在一定的差異。這種二元勞動力市場的狀態短期內難以徹底改 變。
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二、農民工流動就業存在問題的原因分析
從勞動力市場角度來看,造成農民工就業問題的主要原因有三個方面:
(一)農民工供給大、素質低,導致在勞動力市場處於相對弱勢地位
我 國農村富餘勞動力數量巨大,除了已經外出就業的1.2億外,農村仍有1.5億剩餘勞動力需要轉移,加上農村每年還要新增勞動力600萬,在勞動力市場上農 民工供給過大是一個長期的狀況。大多數農民工的文化程度低,整體素質差,又沒有經過技能培訓,從而,使得其在勞動力市場中處於相對弱勢,無法與雇主討價還 價。
(二)勞動力市場發育不足導致管理服務的缺失
我國原有的就業管理體系是建立在計劃經濟基礎上的,改革開放後按勞動力市場要求,改革了管理體制,但在相當長的時期裏,仍然表現出行政干預、城鄉分治的特點。
首 先,勞動力市場基礎資訊體系建設跟不上,缺乏有效的資訊統計手段和制度,在取消“證卡”管理後,新的管理體系沒有建立,許多地方對農民工的數量、結構等最 基礎的底數都難以搞清楚,對農民工就業的基本資訊,包括勞動合同簽訂、工資情況、社會保險情況等更難以掌握;其次,人員、經費嚴重不足。許多勞動部門現有 的人員編制和經費連應付城市居民和下崗失業人員的就業管理和服務都困難重重,再將流動性大、人數龐大的農民工全部納入管理,更是難以承受的。
(三)管理體制城鄉分割和區域分治是根本性原因
從 深層次分析,我國二元經濟結構產生的城鄉分割和地區分治制度是產生問題的根本性原因。農村勞動力流動就業衝擊了傳統的以固定就業為特徵的城市就業管理制 度,也衝擊了以“塊塊”,即地區分割為特徵的經濟和社會管理體制(包括財政、教育、就業、保障等各方面的制度)。現行的經濟社會管理體制是財政“分灶吃 飯”,政府只對當地的居民負責,不對包括農民工在內的“外來人口”負責;農民工也沒有主動接受政府管理的動力。城市居民會主動接受就業和失業登記、簽訂勞 動合同等這些就業的基礎性管理,因為這些“管理”是他們獲得就業援助、失業救濟以及社會保障權益,享受社會保險的依據。而對農民工來說,由於他們是“外 人”,沒有上述權益,從而也就沒有了接受管理的動力。對許多不規範的企業來說,在工人沒有通過組織的力量對其形成壓力,在政府難以進行干預的情況下,逃避 政府的監管也符合其利益,逃避繳納社會保險、拖欠工資、超時加班的現象較為普遍,且屢禁不止。這是目前在勞動力市場秩序監管、農民工維權以及就業服務方面 面臨諸多問題的深層次制度原因。因此,要解決農民工流動就業面臨的諸多問題,關鍵在於打破城鄉和地區分割,打破二元勞動力市場結構,建立城鄉統一的勞動力 市場。
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三、建設城鄉統一的勞動力市場的基本思路和對策
(一)基本思路和目標
我 國的工業化、城市化進程有其自身的客觀規律和發展軌跡。城鄉二元結構將依然存在;我國勞動力總量供大於求和農村富餘勞動力向城市轉移規模增長的趨勢還會保 持下去;我國經濟和產業發展依靠勞動力低成本的狀況在一段時間內仍是優勢;我國地區之間的經濟和社會發展的不平衡也不會根本改變。在這樣一個背景下,建立 城鄉統一的勞動力市場是一項龐大的社會系統工程,關係一系列的深層次制度問題以及利益格局的重大調整。改革的基本思路是:著眼長遠,立足當前,全局穩妥推 進,局部勇於突破,分階段、分層次地推進城鄉統一勞動力市場的建立。
———改革要有長遠目標和近期目標。改革的長遠目標:建立城鄉統一、 競爭、開放、有序的勞動力市場,消除一切制約勞動力流動的制度性障礙,建立高效、完善的勞動力管理與服務體系,形成城鄉勞動者自由流動、自主擇業、平等就 業的制度環境,實現勞動力資源在城鄉和全社會範圍內的合理配置;改革的近期目標:逐步打破城鄉和地區分割,建立覆蓋城鄉、平等對待的勞動力市場管理與服務 體系,創造良好的就業環境,引導農民工合理有序流動,提高農民工素質,有效地維護農民工合法權益。
———改革要全局與局部相協調,分階 段、分層次地穩步推進。要本著全局穩步推進、局部有條件的先行的原則,東部沿海地區可在現行本地城鄉統籌的基礎上,著手進行對本地與外來農民工一體化管理 服務試點;其他地區要進一步落實改善農民工就業環境的各項政策,實現農民工的平等待遇。在農民工的社會保障改革方面,要根據各地的實際分層次、分階段進 行,首先推進那些農民工急需的社會保險專案,如工傷、大病醫療保險和養老保險等,而其他保險專案則可在條件成熟後再行實施。
當前要實現的政策目標:一是使農民能夠順暢地進入城市就業,不受就業歧視;二是對就業的農民工,使他們的各項合法權益得到保障,有一個最必要的社會保障;三是對有條件實現穩定轉移的農民工,使他們能夠在城市安家落戶。
(二)具體政策建議
1. 建立城鄉統籌就業的組織領導體制。應成立全國城鄉統籌就業的領導小組,總攬全局,統籌規劃,組織重大政策的制定和實施,並協調解決各地區、各部門等方面的 利益矛盾。特別是在一些涉及重大利益調整和全國統一性要求強的領域,如戶籍制度改革和給予農民工平等的“市民待遇”、養老保險制度的設計和政策的制定等, 需要統一決策。各級政府要相應地成立城鄉統籌就業領導機構,負責總體方案和各項政策的制定與實施,協調各方。勞動保障部門應切實擔負起責任,組織制定城鄉 統籌就業、建立統一的勞動力市場的具體方案和政策,確定各個階段的工作重點與主要任務,提出配套改革的政策建議,並負責政策的貫徹實施。
2. 實施綜合配套改革,逐步消除制約農民工有序流動就業和城鄉統一勞動力市場建立的制度性障礙。改革戶籍制度,實行居住地戶口登記制,實現農民的自由遷徙權, 使他們能夠在城市獲得長期合法居住權,給予農民工與市民平等的待遇;深化農村土地制度改革,使農民在自願放棄土地中得到應有的報償;逐步向農民工開放城市 的公共服務,特別要進一步完善農民工子女教育政策和農民工的職業教育與培訓政策;改革城市的社會管理體制,將農民工的管理全面納入城市和流入地政府的管理 體系和政績考核體系;堅決清理和制止向農民工的收費和變相收費,清理和廢止對農民工就業的歧視和限制政策。
3.建立和完善勞動力市場管理 的各項制度,促進農民工就業和城鄉統一勞動力市場的建立和發展。加強對農民工的基礎管理,實行農民工就業登記與企業招工的報備制度,失業登記與社會保險登 記制度,勞動合同管理制度以及農民工的檔案管理制度等;加快建立勞動力市場管理與服務體系,建立覆蓋城鄉的公共就業服務體系和與之相應的資訊統計網路體 系。整合各方面的資源,建立覆蓋城鄉勞動力資源的就業統計體系和大型資料庫與資訊網路,將農民工就業管理與服務的基礎資訊,包括就業與失業狀況、流動狀 況、勞動合同、工資、社會保險等資訊,全部納入資料庫和網路管理,實行城鄉一體化管理。同時,要儘快建立城鄉就業管理與服務的組織體系,城市公共就業管理 和服務體系,要將對農民工的就業管理與服務納入工作軌道,延伸到社區;建立和發展農民工技能培訓體系。各級政府要把農民工的培訓作為一項具有戰略意義的大 事來抓,列入政府的議事日程,加大投入;在推進農民工的社會保障方面應堅持分層次實行不同政策和分階段逐步推進的原則。分層次就是區分農民工的不同群體, 實行不同的社會保障辦法。分階段就是根據實際需要,將推行農民工當前最需要的工傷保險、大病醫療保險和合同制農民工的失業保險作為近期推進農民工社會保障 工作的重點。農民工的養老保險較為複雜,需要精心的論證和設計。一是要明確農民工的養老保險不能承擔國有企業退休職工的“歷史債務”。二是要堅持全國統一 設計的原則,不能各行其是。三是要解決農民工的養老保險在全國範圍的轉移和接續問題;強化對勞動力市場秩序的監管,儘快制定和出臺《勞動合同法》、《社會 保險法》等,抓緊修改《勞動法》並制定配套法規和規章,強化勞動執法,加大處罰力度,強化執法的法律手段,形成對包括企業用工在內的勞動力市場全方位的監 督和監管體系。
4.切實加大政府對勞動力市場基礎建設的投入。這些年來針對農民工流動就業出臺了一系列的政策措施得不到很好地落實的一個 重要的原因就是缺乏組織和技術保障,在經費、機構設置和人員編制上無力為農民工就業提供服務。各級政府要充分認識建立健全勞動力市場管理和服務體系在促進 就業、保持經濟社會協調發展和維護社會穩定中的重要作用和意義,切實在資金保障、組織保障和物資技術保障方面加大投入,促進統一城鄉勞動力市場的儘快建 立。